中國冶金報社
記者 蘇亞紅 曹紅敏
“十四五”時期是中國鋼鐵行業轉向高質量發展的關鍵階段。2021年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和2035年遠景目標綱要》作為國家頂層設計文件正式發布，為鋼鐵行業在“十四五”期間的轉型發展提供了根本遵循和行動指南。該文件28處提及“高質量發展”，并明確要求推動制造業高端化、智能化、綠色化轉型。以此為指導，5年間國家密集出臺了一系列具有戰略性、導向性和操作性的產業政策，構建起覆蓋鋼鐵產能治理、高端發展、智能制造、綠色低碳、資源保障等維度的指導體系。本文系統梳理“十四五”期間鋼鐵產業政策的主要脈絡，重點回溯關鍵目標設定與實施導向，以期為未來鋼鐵行業的高質量發展提供認知基礎與政策參考。
產能治理：精細化調控推動減量提質
“十四五”時期，鋼鐵產能治理從“十三五”時期的“去產能”轉向常態化、精細化調控。自2021年起，國家發展改革委連續部署全國粗鋼產量“總量調控”，并對節能降碳進度滯后的省份實施產能新增限制，對先進地區則給予差異化激勵。
產能置換政策持續加嚴是另一大亮點。2021年4月份，工信部修訂《鋼鐵行業產能置換實施辦法》，設定大氣污染防治重點區域置換比例不低于1.5∶1，其他地區置換比例不低于1.25∶1。此后這一政策不斷加嚴，2025年10月份，工信部發布《鋼鐵行業產能置換實施辦法（征求意見稿）》，明確煉鐵、煉鋼產能置換比例均不低于1.5∶1，通過嚴控置換比例推動產業減量提質。
在嚴控增量的同時，政策大力推動存量優化，兼并重組成為提升產業集中度的核心抓手。2022年2月份，工信部、國家發展改革委、生態環境部三部委出臺的《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》，成為“十四五”鋼鐵政策體系的綱領性文件。它設定了“力爭到2025年，鋼鐵工業基本形成布局結構合理、資源供應穩定、技術裝備先進、質量品牌突出、智能化水平高、全球競爭力強、綠色低碳可持續的發展格局”總體目標。其中提出，要鼓勵行業龍頭企業實施兼并重組，打造若干世界一流超大型鋼鐵企業集團。截至2024年底，鋼鐵行業CR（產業集中度）10、CR4分別達到43%、26.9%，較“十三五”末分別提高4.4個百分點、4.6個百分點，產業集中度改善成效明顯。
作為“十四五”收官與“十五五”開局銜接的重要部署，2025年1月份，工信部出臺的《鋼鐵行業規范條件（2025年版）》要求建立“規范企業”和“引領型規范企業”兩級評價體系，推動要素資源向優勢企業集中，以此提升行業整體發展質量，加快行業優勝劣汰。
2025年9月份，工信部會同自然資源部、生態環境部、商務部、國家市場監管總局等五部門聯合印發《鋼鐵行業穩增長工作方案（2025—2026年）》，提出2025—2026年，鋼鐵行業增加值年均增長4%左右的目標。該方案以“穩增長、防內卷”為核心，圍繞“控總量、優供給、擴需求、促轉型”十二字方針，提出了五大路徑10項具體工作舉措，為行業“穩中求進”保駕護航，以確保高質量發展進程的連續性和穩定性。
高端發展：國產替代與場景拓展雙輪驅動
“十四五”時期，鋼鐵行業高端化轉型成為重要方向。“制造強國”“新材料強國”等頂層設計為鋼鐵注入新動能，推動行業從傳統大宗商品供應商向高端材料解決方案提供者加速躍遷。
2021年12月份，工信部、科技部、自然資源部聯合發布《“十四五”原材料工業發展規劃》，強調要突破高溫合金、高端特種鋼等關鍵材料，推廣裝配式建筑和鋼結構建筑的發展，堅持材料先行和需求牽引并重。同時，政策導向明確：鋼鐵企業需主動對接下游高端制造業與綠色建造需求，從被動供貨轉向聯合研發、定制服務，深度嵌入汽車、能源裝備、軌道交通、航空航天及新型建筑工業化等產業鏈。同年，《重點新材料首批次應用示范指導目錄（2021年版）》將多項高端鋼鐵材料納入保險補償范圍，降低下游用戶試用風險，打通研發到應用的“最后一公里”。
隨后，工信部、國資委、國家市場監管總局、國家知識產權局等四部門聯合發布《原材料工業“三品”實施方案》，推動鋼鐵行業實施“增品種、提品質、創品牌”戰略。工信部聯合國家市場監管總局開展企業標準“領跑者”評價工作，對熱軋帶肋鋼筋、汽車板、電工鋼等產品鼓勵企業制定高于國家標準的技術指標，引導市場實現優質優價。
《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》進一步明確量化目標：到2025年，行業研發投入強度力爭達到1.5%，突破關鍵材料“卡脖子”環節，提升高端產品供給能力。在此指引下，中國鋼鐵產業加速推動國產替代與場景拓展雙輪驅動發展。
地方政府響應案例：
·河北省發布《河北省支持鋼鐵行業創新發展的若干措施》，強調要全面提升產品供給質量，推進產業鏈協同創新。
智能制造：數智化建設賦能鋼鐵高質量發展
數智化轉型是鋼鐵行業提升效率與品質的核心抓手。國家政策持續加碼，為鋼鐵企業指明了轉型方向。
2021年12月份，工信部等八部門發布的《“十四五”智能制造發展規劃》將鋼鐵列為重點行業，要求“建設一批智能制造示范工廠”。隨后在2022年~2024年間，工信部連續3年發布智能制造示范工廠揭榜單位和優秀場景名單，鞍鋼、沙鋼、德龍、中信泰富特鋼等眾多鋼企入選，樹立了行業標桿。
《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》也為鋼鐵行業數字化轉型設定了量化目標，要求到2025年關鍵工序數控化率達到80%左右，生產設備數字化率達到55%，打造30家以上智能工廠，并提出開展鋼鐵行業智能制造行動計劃、開展智能制造示范推廣、建設鋼鐵行業大數據中心、大力推進智慧物流、構建鋼鐵行業智能制造標準體系等具體任務。
此外，一系列專項政策陸續發布。2023年10月份，工信部出臺的《鋼鐵行業智能制造標準體系建設指南（2023年版）》填補了行業標準空白，為智能工廠建設提供統一技術語言；2023年12月份，工信部和國家發展改革委等九部門聯合印發《原材料工業數字化轉型工作方案（2024—2026年）》，在附件中同步發布的《鋼鐵行業數字化轉型實施指南》，從數字基礎、數字賦能、示范效應三大方面進一步細化了鋼鐵行業數字化轉型發展的主要目標，并明確了夯實數字化支撐體系、筑牢數字化轉型基礎、深化數字化賦能提升、豐富數字化供給生態四大重點任務以及十項具體工作；2024年7月份，國家標準化管理委員會發布《工業互聯網平臺 安全生產數字化管理第6部分：鋼鐵行業》，明確了國家標準計劃，推動了鋼鐵從經驗驅動邁向數據驅動。
這些數字化、智能化的政策和標準不斷深化工業互聯網平臺在鋼鐵行業應用，不僅關注生產環節，還延伸到用戶服務升級、供應鏈協同等領域，加速了“數字鋼鐵”時代的到來。
地方政府響應案例：
·江蘇省發揮制造業優勢，發布《江蘇省制造業智能化改造和數字化轉型三年行動計劃（2022－2024年）》，要求每年認定一批省級智能制造示范工廠、示范車間和工業互聯網標桿工廠、5G全連接工廠，加快形成“一行業一標桿”。
綠色低碳：構建全鏈條減碳政策體系
“十四五”期間，一套覆蓋目標設定、過程管控、技術革新與市場激勵的全鏈條減碳政策體系日趨完善。
首先，以“雙碳”目標為頂層牽引。2020年9月份，中國宣布“2030年前碳達峰、2060年前碳中和”目標后，鋼鐵作為碳排放“大戶”（占全國碳排放約15%），被置于減碳主戰場。2021年10月份，國務院印發《2030年前碳達峰行動方案》，首次將鋼鐵行業列為“碳達峰十大行動”重點領域，該方案要求行業嚴控產能、大力發展短流程電爐煉鋼、并攻關氫冶金等低碳技術。這一部署標志著鋼鐵行業正式進入“以碳定產、以能效定生存”的新階段。
緊隨其后，國家發展改革委、工信部等五部門于2021年10月份聯合發布《關于嚴格能效約束推動重點領域節能降碳的若干意見》，要求到2025年，通過實施節能降碳行動，鋼鐵等重點行業和數據中心達到能效標桿水平的產能比例超過30%。此文件將抽象的“雙碳”目標轉化為可量化、可考核、可獎懲的具體指標，為行業綠色轉型提供了剛性約束。
其次，過程管控聚焦超低排放。《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》中強調，力爭到2025年，80%以上鋼鐵產能完成超低排放改造。截至2025年10月底，共有165家鋼鐵企業完成全工序超低排放改造，涉及粗鋼產能約6.63億噸。
參照《高耗能行業重點領域能效標桿水平和基準水平（2021年版）》等相關文件的要求，2022年12月份，中國鋼鐵工業協會響應國家號召、統一部署，正式啟動極致能效工程，并將其列為鋼鐵行業三大工程之一。
2024年5月份，國務院印發《2024—2025年節能降碳行動方案》，持續推進節能量與減排量目標的實現，推動能耗雙控。這一方案要求與2023年相比，2025年底噸鋼綜合能耗降低2%左右，余熱余壓余能自發電率提高3個百分點以上。
再次，工藝結構優化與技術前沿探索雙管齊下。2022年7月份，工信部、國家發展改革委、生態環境部聯合印發《工業領域碳達峰實施方案》，明確鼓勵全廢鋼電爐短流程、支持氫冶金技術研發、推動鋼化聯產，強調了“短流程替代長流程”的戰略方向。并要求到2030年，富氫碳循環高爐冶煉、氫基豎爐直接還原鐵、碳捕集利用與封存（CCUS）等技術取得突破應用，短流程煉鋼占比達20%以上。
在工藝革新上，國家大力支持氫冶金、CCUS等前沿技術。2023年8月份，“富氫碳循環高爐”“氫基豎爐”列入《綠色低碳先進技術示范工程實施方案》。寶武、河鋼等企業示范項目均獲得專項資金支持，為中長期“零碳鋼鐵”探索提供制度試驗田。
最后，市場機制建設成為關鍵一環。2025年3月份，生態環境部發布《全國碳排放權交易市場覆蓋鋼鐵、水泥、鋁冶煉行業工作方案》，標志著全國碳排放權交易市場首次擴大行業覆蓋范圍工作正式進入實施階段。將鋼鐵行業納入碳市場管理，可通過“激勵先進、約束落后”加快出清落后產能，推動行業從高碳依賴的傳統路徑向低碳競爭力的新賽道轉變。
此外，積極應對歐盟“碳邊境調節機制”（CBAM）等綠色貿易壁壘，也將成為未來中國鋼鐵產業政策與國際規則接軌的焦點。
資源保障與國際化：安全與開放并重
面對鐵礦石對外依存度高的資源瓶頸，“十四五”時期著力提升資源自主保障能力。政策層面，自然資源部加快新一輪找礦突破戰略行動。2022年，鋼鐵行業主導的“鐵資源開發計劃”啟動，旨在通過國內增儲、海外權益礦開發、廢鋼回收等路徑，提升資源自給能力。在此背景下，鞍鋼、寶武等企業在澳大利亞、幾內亞、塞拉利昂陸續布局鐵礦項目。
廢鋼作為“城市礦山”，獲得政策強力支持。2021年7月份，國家發展改革委發布的《“十四五”循環經濟發展規劃》明確要求，到2025年，廢鋼鐵利用量達到3.2億噸。數據顯示，“十四五”前4年（2021年—2024年），全國煉鋼消耗廢鋼鐵8.65億噸，年均2.16億噸，雖距離目標還有一定距離，但這一數據較“十三五”增加0.41億噸/年，增幅達到23.6%；廢鋼綜合單耗為212千克/噸，較“十三五”增加27千克/噸，增幅達到14.5%。
在對外開放層面，《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》鼓勵國內外鋼鐵、礦山、航運企業合作，構筑互利共贏的全球化鋼鐵產業生態圈。“十四五”時期，國家實行“抑低端、促高端”的精準出口策略，并通過“一帶一路”倡議鼓勵高水平的國際產能合作。德信鋼鐵、河鋼塞鋼等項目成功實踐了“技術+標準+產能”的出海模式。
回望“十四五”，鋼鐵產業政策體系已從碎片化應對走向系統性設計，從末端治理轉向源頭重塑。每一項政策背后，都是對“如何建設現代化鋼鐵強國”這一時代命題的深刻回答。未來，隨著碳市場擴容、綠色金融深化、國際規則對接，政策工具箱還將持續豐富。以制度之力，鑄就中國鋼鐵的新質生產力，這正是“十四五”留給行業最寶貴的制度紅利！
