沈昕一
2025年10月份，歐委會(huì)在比利時(shí)布魯塞爾正式提出《保護(hù)歐盟鋼鐵行業(yè)免受全球產(chǎn)能過(guò)剩不公平影響的提案》，計(jì)劃以“永久性保護(hù)機(jī)制”取代2026年到期的鋼鐵進(jìn)口保障措施。這項(xiàng)新規(guī)提出3點(diǎn)關(guān)鍵變化：一是將免稅配額削減至1830萬(wàn)噸/年，較2024年減少47%；二是將超配額關(guān)稅上調(diào)至50%（現(xiàn)為25%），向美國(guó)關(guān)稅水平看齊；三是新增“Melt and Pour”（熔煉—澆鑄）溯源要求，防止“繞道進(jìn)口”。
歐委會(huì)主席馮德萊恩表示：“一個(gè)強(qiáng)大、‘去碳化’的鋼鐵產(chǎn)業(yè)對(duì)歐盟的競(jìng)爭(zhēng)力、經(jīng)濟(jì)安全與戰(zhàn)略自主至關(guān)重要。我們必須立即行動(dòng)。”可見(jiàn)，歐盟正從“發(fā)起臨時(shí)性防護(hù)”走向“搭建制度化護(hù)欄”。
歐盟此次提出的新方案，不僅是關(guān)稅配額的數(shù)量與稅率調(diào)整，還代表其貿(mào)易政策思維從“臨時(shí)防護(hù)”邁向“結(jié)構(gòu)性制度化”的升級(jí)。按照《關(guān)稅與貿(mào)易總協(xié)定》（GATT）第XXVIII條的規(guī)定，成員方有權(quán)在調(diào)整關(guān)稅承諾或配額安排時(shí)，與主要貿(mào)易伙伴重新談判并提供補(bǔ)償。這為歐盟在現(xiàn)行保障措施到期后構(gòu)建長(zhǎng)期保護(hù)機(jī)制提供了法律依據(jù)。
在制度形式上，歐盟選擇繼續(xù)采用“關(guān)稅配額制度（tariff quota）”，而非直接征收全面關(guān)稅。這種設(shè)計(jì)被視為在“保護(hù)”與“開(kāi)放”之間取得平衡的方式——既能維持必要的貿(mào)易流動(dòng)，又能通過(guò)配額上限與高額超限稅率對(duì)沖進(jìn)口沖擊。相比“一刀切”的高關(guān)稅做法，這一機(jī)制為歐盟保留了更多的政策靈活性，也有助于其兼顧上游鋼鐵產(chǎn)業(yè)和下游制造業(yè)的利益。
提案將超配額關(guān)稅提高至50%，旨在確保超出配額的貿(mào)易量被嚴(yán)格限制，從而不削弱政策效力。歐盟指出，若仍維持此前25%的水平，在他國(guó)普遍提高鋼鐵關(guān)稅的背景下，這一措施將難以奏效。
從規(guī)則層面看，歐盟強(qiáng)調(diào)該提案完全符合世貿(mào)組織義務(wù)，屬于在現(xiàn)行框架內(nèi)的合法調(diào)整。在此前的政策咨詢過(guò)程中，部分成員國(guó)和行業(yè)組織認(rèn)可歐盟采取行動(dòng)的必要性，認(rèn)為在全球過(guò)剩產(chǎn)能持續(xù)提升的背景下，歐洲必須建立“穩(wěn)定而可預(yù)期的防護(hù)體系”。同時(shí)，歐盟也強(qiáng)調(diào)，這一措施并非單邊主義的回歸，而是其在多邊體系下的“主動(dòng)防御”——仍將通過(guò)“全球鋼鐵過(guò)剩產(chǎn)能論壇”（GFSEC）等渠道，推動(dòng)對(duì)產(chǎn)能失衡的國(guó)際協(xié)同治理。
歐盟此次提出“永久性鋼鐵防護(hù)機(jī)制”想法或源于其對(duì)于內(nèi)部產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)性困境的思考。
過(guò)去數(shù)年，歐洲鋼鐵業(yè)在需求、成本和投資3個(gè)方面同時(shí)承壓，行業(yè)運(yùn)行指標(biāo)長(zhǎng)期處于警戒線以下。其在相關(guān)文件中坦言，歐盟鋼鐵行業(yè)產(chǎn)能利用率已跌至約67%，遠(yuǎn)低于被認(rèn)為“健康”的80%水平；自2007年以來(lái)，歐盟累計(jì)關(guān)閉約6500萬(wàn)噸產(chǎn)能，鋼廠停產(chǎn)、裁員頻發(fā)，2024年更是出現(xiàn)了10余年來(lái)的最大經(jīng)營(yíng)虧損。
在需求側(cè)，傳統(tǒng)支柱行業(yè)持續(xù)低迷。近年來(lái)，歐洲經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇乏力，鋼鐵下游的傳統(tǒng)支柱行業(yè)普遍處于低速區(qū)間。汽車(chē)產(chǎn)業(yè)在電動(dòng)化轉(zhuǎn)型過(guò)程中，雖然車(chē)型結(jié)構(gòu)發(fā)生變化，但并未帶來(lái)鋼材消費(fèi)增量；建筑和機(jī)械制造業(yè)受高利率、財(cái)政約束與房地產(chǎn)投資下降影響，需求持續(xù)萎縮。相關(guān)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，歐盟表觀鋼材消費(fèi)量已連續(xù)3年下滑。對(duì)歐盟而言，這不僅是周期性低谷，還是需求結(jié)構(gòu)老化與綠色轉(zhuǎn)型錯(cuò)位的綜合反映。
在成本側(cè)，能源高位與產(chǎn)業(yè)承壓。2021年—2023年的能源危機(jī)使歐洲工業(yè)能耗成本顯著攀升，回落后仍遠(yuǎn)高于危機(jī)前水平。歐盟工業(yè)電價(jià)從2020年的132歐元/兆瓦時(shí)（1歐元約合1.157美元）升至2022年下半年的238歐元/兆瓦時(shí)，2023年上半年一度達(dá)241歐元/兆瓦時(shí)，至2024年上半年回落至197歐元/兆瓦時(shí)；工業(yè)用氣價(jià)格則在2021年—2023年翻倍，中大型企業(yè)分別達(dá)到76歐元/兆瓦時(shí)、87歐元/兆瓦時(shí)的峰值。
盡管批發(fā)價(jià)自2022年底明顯回落，但零售端傳導(dǎo)滯后，加之歐盟對(duì)進(jìn)口化石能源高度依賴，2023年工業(yè)電、氣價(jià)仍明顯高于主要貿(mào)易伙伴，普遍存在2~4倍價(jià)差，對(duì)該地區(qū)能源密集型行業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力提升持續(xù)形成壓力。
在成本結(jié)構(gòu)中，歐盟能源支出占比顯著增加。近年來(lái)看，歐盟一般制造業(yè)能源支出占比為1%~3%，而鋼鐵、水泥、玻璃、化工等行業(yè)能源支出可達(dá)5%~10%，部分電密集型行業(yè)更高。高企的能源成本擠壓企業(yè)利潤(rùn)空間、推遲綠色投資，削弱了歐盟工業(yè)的資本支撐力。2023年，歐盟化石能源進(jìn)口賬單仍達(dá)4270億歐元（約占該地區(qū)GDP的2.5%，較2014年—2020年均值高45%），進(jìn)一步凸顯了其結(jié)構(gòu)性成本劣勢(shì)。
從產(chǎn)業(yè)層面來(lái)看，面對(duì)持續(xù)虧損和投資壓力，該地區(qū)鋼鐵業(yè)選擇了強(qiáng)硬的政策訴求。2024年起，安賽樂(lè)米塔爾（ArcelorMittal）、蒂森克虜伯（ThyssenKrupp）等歐洲地區(qū)龍頭企業(yè)多次呼吁建立“更強(qiáng)、長(zhǎng)期且可預(yù)測(cè)的”防護(hù)機(jī)制。歐盟鋼鐵協(xié)會(huì)（EUROFER）在行業(yè)調(diào)查中指出，若不顯著削減免稅配額、提高超額關(guān)稅，“歐洲鋼鐵的‘去碳化之路’將被廉價(jià)進(jìn)口產(chǎn)品沖垮”。
這一訴求最終成為此次提案的核心：新的關(guān)稅配額“必須為歐盟鋼鐵業(yè)恢復(fù)至健康產(chǎn)能利用率（約80%）提供空間”，此前更高配額水平“無(wú)法從根本上解決問(wèn)題”。換言之，歐盟正在用配額壓縮的方式人為創(chuàng)造市場(chǎng)空間，以便本土企業(yè)獲得再投資的窗口期。
回顧歐盟鋼鐵保障措施的演變，自2018年起的系列臨時(shí)措施主要針對(duì)進(jìn)口激增的短期沖擊。而其此次提案的時(shí)間跨度和制度設(shè)計(jì)，顯然不再以短期平衡為目標(biāo)，而是意圖建立“可長(zhǎng)期運(yùn)行的防護(hù)框架”。
在歐盟的政策敘事中，維護(hù)一個(gè)“強(qiáng)大且低碳的鋼鐵產(chǎn)業(yè)”對(duì)其而言已不僅是經(jīng)濟(jì)問(wèn)題，還上升為“戰(zhàn)略自主與經(jīng)濟(jì)安全”議題。筆者認(rèn)為，這種政治化的產(chǎn)業(yè)邏輯，正是歐盟內(nèi)部推動(dòng)此次提案的深層原因。
《中國(guó)冶金報(bào)》（2025年10月17日 02版二版）
